[변호사]도로점용허가가 행정상비례의 원칙에 어긋나는 경우

서울행정법원 2016구합4645사건

교회의 도로점용허가가 그 허가에 따른 순기능적 측면보다 역기능적 측면이 더 많아 공익과 사익의 비례의 원칙, 형평의 원칙에 반한다는 이유로 도로점용허가청구를 인용한 사안

 

판시이유 요약

 이 사건 보조참가인인 대한예수교장로회 사랑의 교회는 교회 건물 신축을 추진하는 과정에서 위 지구단위변경계획에 의하여 위 교회 건물 부지에 접한 대로인 서초로․반포로의 도로변이 차량출입 금지 구간으로 설정됨에 따라 그 반대편에 위치한 서울특별시 서초구 소유의 국지도로인 참나리길 지하에 지하주차장 진입 통로를 건설하고, 위건물 부지 지하공간에 건축되는 예배당 시설의 일부로 사용할 목적으로 2010. 3. 3. 서울특별시 서초구청장(피고)에게 위 참나리길 지하 부분에 대한 도로점용허가를 신청하였다.

 

서울특별시 서초구청장으로부터 도로점용허가 이후 참가인은 이 사건 도로 지하 부분을 포함한 신축 교회 건물 지하에 지하 1층부터 지하 5층까지 본당(예배당), 영상예배실, 교리공부실, 성가대실, 방송실 등의 시설을, 지하 6층부터 지하 8층까지 주차장, 기계실, 창고 등의 시설(이하 지하 1층부터 지하 8층까지 위 시설물들을 합쳐 ‘이 사건 예배당 등’이라 한다)을 설치

 

① 참가인은 이 사건 도로 지하 부분을 포함한 신축 교회 부지 지하에 지하 1층부터 지하 5층까지 교회 본당(예배당), 영상예배실, 교리공부실, 성가대실, 방송실 등의 시설, 지하 6층부터 지하 8층까지 주차장, 기계실, 창고, 진입램프 등의 시설을 설치하였는데

 

위와 같은 지하구조물 설치를 통한 지하의 점유는 그 원상회복이 쉽지 아니할 뿐만 아니라 그 유지 관리 및 안전에 ․상당한 위험과 책임이 수반될 수 있고, 설치 후 관련시설물의 소유권 변동 등 사정변경에 따라 관리가 소홀히 되거나 방치될 우려가 있는 경우에는 더욱 그러한 점,

② 이 사건 예배당 등은 교회 건물 및 그 관련 시설의 이용에 제공되는 것 이외에는 피고나 관내 주민 일반의 공적 혹은 공공적 이용에는 필요하지 아니하고 참가인이 위 예배당에서 무료 음악회 등을 개최하여 관내 주민들에게 개방하고 있으므로 공공의 목적으로 사용하고 있다고 주장하나 위 예배당의 주된 목적은 종교시설의 일부로 교회에서 예배활동을 하는 공간으로서 참가인 주장의 그와 같은 이용은 언제든지 제한될 수 있으므로 참가인이 주장하는 위와 같은 사정만으로 공공의 목적으로 사용하고 있다고 보기 어려운 점,

③ 이 사건 도로 지하 공간에 설치된 예배당 등의 시설물들은 그 사회․경제․문화적 의미가 매우 제한적인 시설물로서 이러한 시설물들의 설치를 위한 도로점용허가를 받아들이게 되면 향후 유사한 내용의 도로점

용허가신청을 거부하기 어렵게 되어 그 결과 도로 지하의 무분별한 사적 사용과 그에 따른 공중안전에 대한 위해의 우려가 증가하게 된다는 점,

④ 앞서 본 바와 같이 애초 에 이 사건 도로점용허가에 대한 검토시에는 도로점용허가가 부당하다는 의견이 다수였는데 지하에 있던 하수시설, 통신시설, 가스시설 등을 이설하고 인근 주민들에게 이 사건 예배당 등의 공사로 이 사건 도로로 통행할 수 없는 불편을 끼치면서까지 위 도

로점용허가가 이루어져야 할 사정을 발견할 수 없는 점,

⑤ 도로법 제3조 본문은 ‘도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 물건에 대하여는 사권을 행사할 수 없다’라고 규정하고 있는데 참가인이 이 사건 도로 지하 부분에 사실상 영구시설물에 해당하는 이 사건 예배당 등의 시설물을 설치함으로써 사실상 영구적인 사권을 설정하는 것과 다름없는 효과를 가져와 위 조항에 위배되는 점,

⑥ 이 사건 도로점용허가의 위법성 판단 시점은 그 허가시이므로 그 이후 이 사건 예배당 등의 시설이 완공되어 원상회복이 어렵다는 등의 사정은 고려할 수 없는 점 등을 고려하여 보면,

 

피고가 이 사건 도로점용허가를 함으로써 서울특별시 서초구가 운영하는 어린이집 공간 325㎡를 확보할 수 있고 이 사건 도로 지하 부분에 대한 점용료를 징수하여 서초구 재정에 기여하며 도로의 확장으로 주민들의 통행이 개선되는 등의 순기능이 있지만 이와 같은 순기능적 측면보다는 앞서 본 바와 같은 역기능적 측면이 큰 것으로 보인다. 따라서 피고의 이 사건 도로점용허가에 관련 공익과 사익을 비교․형량함에 있어서 비례․형평의 원칙을 위반한 위법이 있고 이 사건 도로점용허가는 취소되어야 한다.